政府轉(zhuǎn)變職能須充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的作用

    實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的一個(gè)重要前提，是建立健全行業(yè)協(xié)會(huì)等自律組織。政府轉(zhuǎn)變職能，從管理微觀經(jīng)濟(jì)事務(wù)中解脫出來(lái)，實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)、政事分開(kāi)、政社分開(kāi)，一些職能要相應(yīng)地還給企業(yè)或轉(zhuǎn)移給市場(chǎng)、社會(huì)，這就需要有相應(yīng)的市場(chǎng)、社會(huì)組織來(lái)承擔(dān)。在完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中，行業(yè)中介組織和社會(huì)自律組織具有行業(yè)自律、維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)、行業(yè)管理等功能。因此，為了實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)，必須加快建立健全各種市場(chǎng)化的行業(yè)協(xié)會(huì)，并充分發(fā)揮它們的功能。

    深化行政審批制度改革，將一些職能轉(zhuǎn)移給行業(yè)協(xié)會(huì)

    深化行政審批制度改革是行政管理體制改革的突破口。目前，行政審批制度改革已取得階段性成果，取消或改變管理方式的行政審批項(xiàng)目達(dá)1300多項(xiàng)，約占全部項(xiàng)目總數(shù)的33％。但也應(yīng)看到，行政審批的精簡(jiǎn)任務(wù)仍相當(dāng)繁重，其中有相當(dāng)一部分審批項(xiàng)目具有法律、法規(guī)或各種具有法律效力的文件、命令的依據(jù)，許多不盡合理的項(xiàng)目卻是合法的。改革越深化，所涉及的行政審批的“合法性”就越強(qiáng)，改革的難度就越大，越需要有大的勇氣和決心。

    改革行政審批制度，必須堅(jiān)持合法原則、合理原則、效能原則。這三個(gè)原則是統(tǒng)一的整體，不能割裂開(kāi)來(lái)。我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度相當(dāng)快，一些法律、法規(guī)不可避免地會(huì)出現(xiàn)滯后的情況，如果抱住“合法原則”不放，行政審批制度改革就無(wú)法深入。正因?yàn)槿绱耍�“合理原則”、“效能原則”就變得相當(dāng)重要。所以，國(guó)務(wù)院要求，設(shè)定行政審批要符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，有利于政府實(shí)施有效管理。凡是通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制能夠解決的，應(yīng)由市場(chǎng)機(jī)制去解決；通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制難以解決，但通過(guò)公正、規(guī)范的中介組織、行業(yè)自律能夠解決的，應(yīng)通過(guò)中介組織和行業(yè)自律去解決。對(duì)雖符合合法原則，但不符合上述要求的行政審批項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)予以取消。

    改革行政審批制度要與完善中介組織和發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的作用結(jié)合起來(lái)，通過(guò)推進(jìn)社會(huì)中介組織和行業(yè)協(xié)會(huì)建設(shè)，向市場(chǎng)、向社會(huì)轉(zhuǎn)移政府的社會(huì)職能。

    加快公共服務(wù)型政府建設(shè)，強(qiáng)化行業(yè)協(xié)會(huì)作用

    行政審批制度改革必將推動(dòng)政府從全能型轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢扌�，從�?quán)威行政轉(zhuǎn)變?yōu)榉��?wù)行政，從部門(mén)性轉(zhuǎn)變?yōu)楣�共性。�?shí)現(xiàn)“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)”的政府體制改革目標(biāo)，應(yīng)以合理界定政府職能為前提。

    公共行政是國(guó)家對(duì)公共事務(wù)的組織與管理，包括政府公共行政與非政府公共行政。政府公共行政的權(quán)威直接源于國(guó)家權(quán)力，而非政府公共行政的權(quán)威源于社會(huì)，盡管這種權(quán)威在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下一般須由國(guó)家法律認(rèn)可，但其本質(zhì)卻是社會(huì)性的。因此，建立公共服務(wù)型政府，必須摒棄公共行政等于政府行政的狹隘觀念，樹(shù)立一種更民主、更開(kāi)放的服務(wù)型的公共行政觀，加快體制創(chuàng)新和制度創(chuàng)新。

    行業(yè)協(xié)會(huì)作為政府與企業(yè)以外的“第三部門(mén)”，既是溝通政府、企業(yè)和市場(chǎng)的橋梁與紐帶，又是社會(huì)多元利益的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，也是實(shí)現(xiàn)行業(yè)自律、規(guī)范行業(yè)行為、開(kāi)展行業(yè)服務(wù)、保障公平競(jìng)爭(zhēng)的社會(huì)組織，其功能是非政府公共行政的重要內(nèi)容。行業(yè)協(xié)會(huì)公共行政的權(quán)威，或源自組織成員的集體委托與授權(quán)，或源自法律的授權(quán)，或源自社會(huì)公認(rèn)的、與專(zhuān)業(yè)能力相聯(lián)系的公共信任與認(rèn)可，具有較強(qiáng)的公共性。在政府和非政府組織均能履行的許多功能上，依靠社會(huì)自治機(jī)制往往能取得更好的效果，如在行業(yè)管理的許多方面，政府依靠行政手段也可以達(dá)到維護(hù)市場(chǎng)秩序的目的，但若依靠行業(yè)協(xié)會(huì)實(shí)行行業(yè)自律管理，更有利于促進(jìn)行業(yè)的發(fā)展和降低行政成本，收到更好的社會(huì)效果。

    在公共服務(wù)型政府建設(shè)過(guò)程中，一定要重視發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的作用，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)的合理分權(quán)，把一些權(quán)力下放給社會(huì)。目前，我國(guó)在這方面已取得一定進(jìn)展，但政府部門(mén)依然包攬了不少本應(yīng)或可以由行業(yè)協(xié)會(huì)行使的職能，比如會(huì)計(jì)師事務(wù)所等執(zhí)業(yè)機(jī)構(gòu)的審批權(quán)仍由政府部門(mén)行使和控制。行業(yè)協(xié)會(huì)公共行政職能到位還有很大的空間，政府下放非政府公共行政職能還有很大的余地，這需要各級(jí)政府部門(mén)不斷解放思想、大膽創(chuàng)新，還權(quán)給社會(huì)，輕裝上陣，建設(shè)好公共服務(wù)型政府。

    健全行業(yè)協(xié)會(huì)的自律機(jī)制，強(qiáng)化自律管理和監(jiān)督的有效性，為政府轉(zhuǎn)變職能提供支撐

    行業(yè)協(xié)會(huì)在建立從業(yè)規(guī)范、強(qiáng)化資格管理、開(kāi)展自律監(jiān)管、維護(hù)運(yùn)行機(jī)制、推進(jìn)行業(yè)制度和服務(wù)創(chuàng)新等方面發(fā)揮著重要作用，行業(yè)協(xié)會(huì)自律已成為市場(chǎng)機(jī)制作用的重要表現(xiàn)形式。行業(yè)自律與行政監(jiān)管相比有許多優(yōu)勢(shì)，比如，行政監(jiān)管大多針對(duì)結(jié)果，行業(yè)自律則關(guān)注過(guò)程、貼近市場(chǎng)，更具敏感性、針對(duì)性、及時(shí)性和靈活性，能夠解決正在出現(xiàn)的問(wèn)題，更有效率且成本較低。

    應(yīng)該看到，在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府無(wú)所不包，幾乎壟斷了所有的社會(huì)公共權(quán)力，行業(yè)協(xié)會(huì)缺乏生存的土壤與發(fā)展的空間。目前我國(guó)的行業(yè)協(xié)會(huì)大多帶有半官方的性質(zhì)，它們的組織架構(gòu)和運(yùn)作方式也染上了濃厚的行政色彩，依靠政府，借用政府的管理職能去行使協(xié)會(huì)有限的職能，并習(xí)慣于聽(tīng)從行政命令，不能創(chuàng)造性地開(kāi)展工作，發(fā)揮其應(yīng)有的職能作用。如果不對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)管理體制進(jìn)行改革，下放的公共權(quán)力就會(huì)缺乏良好的受托者。因此，在完善市場(chǎng)組織結(jié)構(gòu)、發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)作用的過(guò)程中，要推動(dòng)其加強(qiáng)規(guī)范發(fā)展、自我管理的能力，構(gòu)建合理的管理機(jī)制，加快自律體制建設(shè)。比如，健全理事會(huì)、專(zhuān)業(yè)委員會(huì)和日常職能部門(mén)的架構(gòu)，引進(jìn)社會(huì)公眾成員參與，充分體現(xiàn)行業(yè)管理的代表性和會(huì)員的參與性，提高協(xié)會(huì)自律的公正性、客觀性、自主性和獨(dú)立性，以彌補(bǔ)公信度的不足。同時(shí)，政府要大力培育和扶持行業(yè)協(xié)會(huì)的發(fā)展，推動(dòng)相關(guān)行業(yè)的立法進(jìn)程，通過(guò)立法確保行業(yè)協(xié)會(huì)公共行政職能的確立和到位，并加強(qiáng)對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)建設(shè)和管理的引導(dǎo)與監(jiān)督，以保證其行業(yè)行政的社會(huì)公信度。